การบริหารหนี้สาธารณะ: สิ่งที่รัฐบาลและประชาชนควรเข้าใจ | TDRI: Thailand Development Research Institute


การบริหารหนี้สาธารณะ: สิ่งที่รัฐบาลและประชาชนควรเข้าใจ | TDRI: Thailand Development Research Institute.

การบริหารหนี้สาธารณะ: สิ่งที่รัฐบาลและประชาชนควรเข้าใจ

ตีพิมพ์ 2013-03-11

“หนี้สาธารณะคือหนี้ซึ่งเกิดจากการกู้ยืมเงินของรัฐบาลเมื่อรัฐบาลมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่ายสามารถแบ่งเป็นประเภทต่างๆตามเกณฑ์ในการจำแนกประเภทเช่นการแบ่งตามแหล่งที่มาของเงินกู้การแบ่งตามระยะเวลาของการกู้การแบ่งตามลักษณะหนี้การแบ่งตามวิธีการก่อหนี้เป็นต้น”

ในการนำเสนอของทีดีอาร์ไอในหัวข้อ “ประมาณการเศรษฐกิจไทยปี 2556และแนวโน้มหนี้สาธารณะ 2556-2560”โดย ดร. สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ชี้ให้เห็นว่าการมีหนี้สาธารณะเป็นเรื่องที่จำเป็นสำหรับประเทศที่ยังมีฐานภาษีต่ำและต้องการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ด้วยการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และการลงทุนในระบบความคุ้มครองทางสังคม ระบบสวัสดิการ

แต่สิ่งที่รัฐบาลต้องคำนึงถึงมากคือการบริหารหนี้สาธารณะให้มี ‘พื้นที่การคลัง’ (fiscal space) มากพอเพื่อที่จะรองรับความจำเป็นในอนาคตหากมีการขาดดุลเมื่อจำเป็น โดย ดร. สมชัย จิตสุชนได้เสนอแนวทางการบริหารหนี้สาธารณะไว้ ดังนี้

  • เพิ่มรายได้รัฐ (อย่างเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำ) เช่น การจัดระบบภาษีให้มีลักษณะอัตราก้าวหน้า (progressive) และตรงตามหลักความเสมอภาคทางภาษี และมีการเพิ่มภาษีใหม่ ๆ โดยเฉพาะจากฐานทรัพย์สิน
  • วางแผนการใช้จ่ายอย่างระมัดระวัง –ใช้จ่ายเพื่อสร้างฐานทางสังคมและเศรษฐกิจ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำอย่างแท้จริงในสังคม
  • บริหารหนี้สาธารณะอย่างโปร่งใส – มีการวางแผนระยะปานกลางถึงยาว (5 ปีเป็นอย่างน้อย)บริหารภาระทางการคลังอย่างเหมาะสม

การประมาณการแนวโน้มหนี้สาธารณะ

งานนำเสนอได้ประมาณการแนวโน้มหนี้สาธารณะ โดยการคำนวณแนวโน้มหนี้สาธารณะดังกล่าว ภายใต้สมมติฐานหลายประการ เช่นอัตราการเพิ่มของรายจ่ายประจำ อัตราดอกเบี้ย การลงทุนปกติ เป็นต้น นอกจากนี้ได้รวมผลกระทบต่อภาระหนี้สาธารณะที่เกิดจากโครงการพิเศษทั้งด้านรายได้และด้านรายจ่าย ในช่วงปี 2556 – 2560 มีรายละเอียด ดังนี้

2555

2556

2557

2558

2559

2560

ขาดทุนโครงการจำนำข้าว 170,000 200,000 200,000 200,000 200,000 200,000
โครงสร้างพื้นฐานรองรับ AEC

26,899 148,819 263,038 286,331 383,154
การลงทุนป้องกันน้ำท่วม 4,639 20,000 100,000 100,000 75,361
ลดภาษีเงินได้นิติบุคคล

75,000 115,714 124,971 134,969 145,766
รวมโครงการพิเศษ 1 174,639 321,899 564,533 688,009 696,661 728,920
เพื่มนโยบายอื่น

20,000 100,000 100,000 100,000 100,000
รวมโครงการพิเศษ 2 174,639 341,899 664,533 788,009 796,661 828,920

ทั้งนี้ ทางผู้วิจัยได้ทำการประมาณการภายใต้เงื่อนไขการขยายตัวทางเศรษฐกิจ 3 กรณี คือ

กรณีที่ 1: เศรษฐกิจขยายตัว 4% ต่อเนื่องตลอดระยะเวลา พ.ศ. 2556-2560

กรณีที่ 2: เศรษฐกิจขยายตัว 5% ต่อเนื่องตลอดระยะเวลา พ.ศ. 2556-2560

 กรณีที่ 3: เศรษฐกิจขยายตัว 6% ต่อเนื่องตลอดระยะเวลา พ.ศ. 2556-2560

จากกรณีประมาณการแนวโน้มหนี้สาธารณะข้างต้น จะเห็นได้ว่าในระยะปานกลาง (พ.ศ.2556-2560) หนี้สาธารณะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในทุกกรณี ทั้งนี้ ดร. สมชัยเห็นว่า ส่วนหนึ่งเป็นเพราะในภาวะเศรษฐกิจ ‘ปกติ’ การคลังไทยมีโครงสร้างขาดดุลโดยพื้นฐาน เนื่องจากรายได้รัฐบาลเพียงสามารถใช้สำหรับรายจ่ายประจำเท่านั้นอีกทั้งการมีโครงการพิเศษต่าง ๆ ทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

สิ่งที่รัฐบาลควรระวังเป็นพิเศษคือในกรณีที่เศรษฐกิจขยายตัวต่ำว่า 6% ต่อปี (ในกรณีที่ 1 และ 2 ) หนี้ต่อรายได้ประชาชาติจะอยู่ในระดับที่เกิน 60% หากไม่มีการควบคุมรายจ่ายและปรับลดงบพิเศษลง

การบริหารโอกาสและความเสี่ยง

ดร. สมชัยเห็นว่า ด้วยตัวเลขหนี้สาธารณะที่ค่อนข้างสูงในระยะปานกลาง ในขณะที่ยังมีความไม่แน่นอนของการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอนาคต การบริหารจัดการโอกาสและความเสี่ยงจึงเป็นเรื่องที่จำเป็นมาก ทั้งนี้ ผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะในการบริหารโอกาสดังนี้

  • รัฐบาลควรลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาทซึ่งจะมีส่วนช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูงกว่าแนวโน้มระยะหลัง (ซึ่งอาจจะสูงถึง 6%)การลงทุนดังกล่าวจะช่วยป้องกันไม่ให้แนวโน้มหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเกิน 60%
  • อย่างไรก็ตาม การจัดการใช้จ่ายในส่วนนี้ควรทำให้เกิดประสิทธิภาพมากที่สุด มีการรั่วไหลน้อย และมีการดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว
  • รัฐบาลควรส่งเสริมมาตรการอื่น ๆ เช่น การพัฒนาคน (การศึกษา แรงงาน) การพัฒนาเทคโนโลยี การพัฒนาสถาบันหลักของเศรษฐกิจ (ทั้งภาคการเมือง ราชการ เอกชน) เพื่อให้การขยายตัวระดับสูงมีความยั่งยืน ไม่เพียงหวังพึ่งการอัดฉีดลงทุนเท่านั้น อีกทั้งจะทำให้ประเทศไทยหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้อย่างแท้จริง

ในด้านการบริหารความเสี่ยง ผู้วิจัยมีข้อสังเกตุเกี่ยวกับปัจจัยเสี่ยงและข้อเสนอแนะต่อการบริหารจัดการความเสี่ยง ดังนี้

ปัจจัยเสี่ยงระยะสั้น:

  • ในกรณีที่เศรษฐกิจขยายตัวช้าเพียงต่ำกว่าร้อยละ 4 – 5 (ด้วยปัจจัยการขยายตัวของเศรษฐกิจโลกที่ช้าลง) จะส่งผลให้หนี้สาธารณะของไทยพุ่งสูงขึ้นมาก ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดมาจากระบบภาษีของไทยที่มีความอ่อนไหวต่อสภาวะเศรษฐกิจสูง โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจมีปัญหา
  • อัตราดอกเบี้ยแท้จริงอาจปรับตัวขึ้นในระยะ 2 ปีข้างหน้าตามการฟื้นตัวของเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกาและยุโรป ซึ่งอาจจะส่งผลให้ภาระหนี้และยอดหนี้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

ปัจจัยเสี่ยงระยะยาว

  • ยังมีความไม่แน่ชัดว่า ไทยจะหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้หรือไม่ เนื่องจาก ปัจจัยการผลิตและทรัพยากรมนุษย์และแรงงาน รวมถึงโครงสร้างพื้นฐานของไทย ไม่เอื้อต่อการหลุดพ้นออกจากกับดักดังกล่าว
  • รัฐบาลยังไม่มีแผนการปรับระบบภาษีอย่างที่ควรเป็น รัฐยังไม่สามารถเพิ่มรายได้ภาษีจากภาษีบางประเภทได้ เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษี VAT เป็นต้น

ผู้วิจัยเห็นว่าการบริหารความเสี่ยงในระยะสั้นควรเป็นการปรับลดการใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นลง ตัวอย่างเช่นหากมีการปรับลดการขาดทุนที่เกิดจากโครงการจำนำข้าวลงให้เหลือไม่เกินปีละ 70,000 ล้านบาทจะช่วยเพิ่มพื้นที่ทางการคลังเท่ากับประมาณร้อยละ 5 ของรายได้ประชาชาติได้ในระยะเวลา 5 ปี สามารถช่วยสร้างความเชื่อมมั่นให้กับรัฐบาลไทยอย่างมีนัยสำคัญยิ่ง

บทสรุป

แม้แนวโน้มเศรษฐกิจไทยอยู่ในช่วงขาขึ้น ทั้งจากการฟื้นตัวจากน้ำท่วมใหญ่และการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้น แต่การใช้จ่ายภาครัฐที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมากเช่นกัน ทำให้ควรมีการติดตามหนี้สาธารณะอย่างใกล้ชิด ผู้วิจัยเห็นว่า รัฐบาลควรมีการสร้าง ‘พื้นที่ทางการคลัง’ เพิ่มขึ้นในระยะ 5 ปีข้างหน้าเนื่องจากยังมีความเสี่ยงของแนวโน้มหนี้สาธารณะที่สูงเกินไป แม้รัฐบาลควรลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนและรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอนาคต แต่ควรพิจารณาปรับลดการใช้จ่ายในโครงการพิเศษที่ใช้งบประมาณสูงเกินจำเป็น เช่น โครงการรับจำนำข้าว ควบคุมการขยายตัวของรายจ่ายประจำ และปรับเพิ่มรายได้จากภาษีบางประเภท ทั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการบริหารความเสี่ยงที่เหมาะสม

_____________________________________________

ท่านสามารถติดตามชมคลิปงานเสวนาสาธารณะฉบับเต็มได้ ที่นี่ 

Advertisements
  1. Leave a comment

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: